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行业资讯
TRADE NEWS
PPP项目风险与防范——国内外失败案例总结 涉及环保项目
发布者:管理员  发布时间:2017-11-23  浏览次数:1397  来源:元亨祥经济研究院

由于PPP模式下的项目普遍参与方众多、运营较为复杂,不确定性因素的存在使该类项目的风险难以完全规避,在实际应用中会产生很多问题与障碍。

为了更好地规避项目风险,笔者搜集国内外的一些出现问题甚至失败的PPP模式典型案例,对这些典型案例进行整理,从中总结分析探究项目问题的原因所在,并针对这些因素提出相应的对策建议。

一、国内外PPP案例情况

PPP项目设计范围广,多应用于市政建设、民生供给等领域,本文选取了自20世纪80年代以来的17个典型案例,为了更好的分析项目风险,将选取的典型案例划分四类:道路PPP项目、供电PPP项目、供水PPP项目以及环保项目,这四类项目基本涵盖了目前PPP项目实施的主流方面。其基本情况如表1所示。

表 1 国内外PPP失败案例基本情况

二、导致项目失败的主要风险

在对所选案例进行风险汇总分析之后,表2列出了国内外PPP项目失败的主要风险因素。

表 2 国内外PPP失败案例的主要风险因素

从上表可以看出造成国内外PPP项目失败的主要风险有以下几点:

(一)收益不足风险

收益不足风险是指项目运营后的收益不能够收回投资或达到其预期收益而产生的风险。

从上表可看出,该风险多发于道路类PPP项目,此类PPP项目多靠车辆通行费获得收益,但是在运营中常常会出现预测失误,流量低于预期、竞争性项目增多等问题使项目收益低于预期水平,从而发生收益不足风险。以杭州湾跨海大桥项目为例,该项目由浙江省政府和浙江民营企业合作,投资建设连接嘉兴与宁波的一座跨海大桥,该项目共17家民营企业参股,是国内第一个以地方民营企业为主体、投资超百亿的国家特大型交通基础设施项目,收费年限为30年。杭州湾跨海大桥自2003年开始建设,2008年通车,造价多达200亿元。通车以来,项目资金紧张,从《杭州湾跨海大桥工程可行性研究》来看,当时预测2010年大桥的车流量有望达到1867万辆,但2010年实际车流量仅有1112万辆,比预期少了30%以上。2012年全年,大桥的实际车流量增加到1252.44万辆,仍然不及报告预计的2008年通车当年车流量1415.2万辆。以2013年数据为例,该桥年通行费收入仅为6.43亿元,通行费作为唯一的收入来源,以30年收费期限计算,该项目本金很可能无法收回,而且周边的嘉绍大桥、杭州湾第三跨海工程钱江通道等项目的建成通车会进一步分散大桥的车流量,使项目的现金流逐年递减。项目面临较大的收益不足风险,可能导致项目的提前回收。

(二)收费变更风险

收费变更风险是指由PPP产品或服务的收费价格制定不科学、收费调整机制不灵活、政策变更等原因引发的风险。在公共产品的供给领域中发生较多,主要是由于此类项目与人民生活息息相关,公共产品性质为较低价格提供较多数量、较广受众的产品,但私营资本以盈利为目的,很难平衡政府与私营部门的利益,所以容易发生收费变更风险。以中华发电厂项目为例,1997年,由山东电力、山东国际信托、香港中华电力以及法国电力共同投资168亿元人民币成立了中华发电有限企业,由该企业向山东电力集团企业经营的山东电网销售电力。该项目于1998年开始运营,装机规模300万kW,合作经营期为20年,期满后电厂资产全部归中方所有。在项目谈判期间,中华发电有限企业与山东电网签署了《运营购电协议》,约定了每年的最低售电量为5500h,电价为0.41元/(kW˙h),以保障项目收益。然而由于电力体制改革和市场需求变化,电价2002年由0.41元/(kW˙h)调整至0.32元/(kW˙h),收费的调整,使项目收益锐减,从而无法满足项目正常运营的要求。

(三)政府风险

PPP项目的政府风险是由于政府换届、行政改革、政策变化等原因造成的PPP项目推进过程中受到的阻力或障碍,主要包括政府的信用风险、决策失误风险和政策变更风险。

1.政府信用风险

政府信用风险是指政府不履行或违反合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接的危害。由于项目参与方性质的特殊性,所有PPP类项目都会面对这一风险。以印度大博电厂项目为例,1995年,该项目与国营的马邦电力局(MSEB)签订了售电协议,并由印度中央政府对该协议提供反担保,且双方约定在售电协议不中止的情况下也可以启动这一担保程序。20世纪末,由于印度经济形势下滑,马邦政府无力支付高额的电力费用,电费支付纠纷由此产生,同时,项目企业要求印度中央政府兑现反担保,却遭到了印度中央政府的拒绝,导致项目陷于停顿状态。

2.决策失误风险

决策失误风险是指由于政府的决策程序不规范、缺乏PPP项目的运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等造成项目决策失误。这一风险集中于对公共产品的供给领域,如表2可见的供水和供电PPP项目。以廉江中法供水厂项目为例,该项目是廉江1997年的一项招商引资项目,由中法水务和廉江自来水企业投资1669万美金的塘山水厂进行生产,在双方签订的合约中规定,自来水企业每天须从塘山水厂购买6万t自来水,水价为1.15元/t,且塘山水厂建成投产后,廉江不得再建其他水厂。1999年项目建成,但是依据当时的市场情况,廉江每天用水量仅为3万t左右,与合同约定的6万t相差一倍,廉江自来水厂若按合同约定量购买自来水,其利益便会受损。为解决问题,廉江自来水厂与中法水务基于水厂造价、水量、水价、合同等问题在8年内进行了多达30余次谈判却仍然没有解决问题,这是政府在合同制定时决策不科学而引发的项目风险,最终项目以廉江市自来水企业出资4500万元收购塘山水厂而告终。

3.政策变更风险

政策变更风险是指由于颁布、修改、废除一些政策而导致项目的合法性、市场需求、产品与服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化,从而给项目的正常建设和运营带来损害,甚至直接导致项目中止或失败的风险。

发生这一风险的有上海大场水厂、北京第十水厂、长春汇津污水处理项目和杭州湾跨海大桥。以长春汇津污水处理项目为例,该项目由长春市排水企业与香港汇津企业合资建立的汇津污水处理有限企业运营,合同期限为20年。为更好地运营项目,2000年7月,市政府制定了《长春汇津污水处理专营管理办法》,规定了项目的运营模式与各方参与者的权利与义务,其中说明了由排水企业向长春汇津企业支付污水处理费,这一文件是该项目运行的基础性文件。2000年年底项目投产并正常运行,2003年2月,政府以该文件违反了国务院关于“固定回报”的规定为由废止了《专营办法》,这项政策变更相当于摧毁了项目的运营基础,排水企业从2003年3月起停止向长春汇津企业付费,使得汇津企业的累计损失达人民币9700万元。为解决这一问题,汇津企业于2003年8月向长春市中院起诉长春市政府,而法院宣判废除《专营办法》属于依法行政,最终长春市政府将长春汇津污水处理项目回购,这是一个明显的因政策变更而导致项目回购的事件。

4.审批延误风险

审批延误风险主要指由于政府原因对项目的审批程序过于复杂,花费时间过长或成本过高,且批准之后,对项目的性质和规模进行必要的商业调整非常困难,给项目正常运作带来威胁的一种风险。这种风险主要在道路及供水类PPP项目中较为明显,发生这一风险的有英法海峡隧道、泉州刺桐大桥、上海大场水厂及北京第十水厂项目。以英法海峡隧道为例,在项目建设期间,由于英法政府不断要求增加安保措施,使项目工期一延再延,且当项目完工时,又迟迟不发放欧洲隧道企业的营运许可证书,项目无法开始运营,加之项目前期成本投入较大,使得项目的现金流量受到影响,且英法海峡隧道在之后的运营中出现了项目唯一性风险,进一步导致项目收益不足,最终项目企业破产,以2007年债务重组而告一段落。

(四)项目唯一性风险

项目唯一性是指其独特性,当政府或其他投资人在项目附近新建或改建其他项目,与项目形成实质性的商业竞争时,项目便丧失其独特性从而产生了项目唯一性风险。

项目唯一性风险一旦发生,便会使其预期收益减少,影响项目的正常运营。项目唯一性风险在道路类PPP项目中发生得较为频繁,英法海峡隧道、加州91号快速路、杭州湾跨海大桥、泉州刺桐大桥项目和北京京通公路都出现了项目唯一性风险,并导致了市场收益不足。以美国加州91号快速路为例,1990年12月,加州政府与私营合作方(California Private Transportation Company,CPTC )签订了“加州91号快速路”项目特许经营合同,合同包含了一项非竞争性条款:政府承诺在2030年之前不在该项目1.5英里范围内新建、升级或者拓宽其他具有竞争性的道路,并规定项目建成之后CPTC将获得35年的运营权与收益权。1995年12年,项目以1.3亿美金的造价建成并投入使用,但是在九十年代末,由于当地经济快速发展,交通流量剧增,政府迫于民众压力与媒体舆论,在1999年1月违约宣布新建车道以缓解交通压力,政府方违约使项目出现唯一性风险,最终政府于2002年以2.1亿美金回购了加州91号快速路。

(五)公众反对风险

公众反对风险主要是指由于各种原因导致公众利益得不到保护或受损,从而引起民众不满甚至反对项目建设而造成的风险。多发生在与公众利益密切相关的项目中,尤其是环保项目。

例如天津市双港垃圾焚烧发电厂项目,该项目位于天津津南经济技术开发区东侧,由天津泰达环保有限企业建设运营,秉承环保理念,对垃圾进行再利用。垃圾焚烧发电后,废渣用来制砖,余热可用于取暖,但是由于垃圾渗沥液渗漏发出难闻的异味,又因垃圾焚烧而产生的有致癌因素的二恶英气体给附近居民带来了恐慌,影响了人们的日常生活及学校的正常教学,因此投诉与群体事件不断,目前政府对该事件正在处理之中。

三、PPP项目风险原因分析

PPP项目的建设是全寿命周期的建设,环环相扣,任何一个环节的疏漏,建设过程中的突发意外因素、运营过程的预期偏差都会对项目带来风险。对目前失败的PPP案例进行归类,总结以下三个方面原因

(一)项目建设周期长,运营模式复杂

PPP项目的采用多见于市政民生等基础设施建设,而此类项目的生命周期较长,建成后运营模式比较复杂,使得项目容易受到较多的不确定因素的影响。这些不确定因素可以分为宏观与微观两个层面,宏观层面是指与国家宏观环境相关的政治、经济、法律等方面的因素,微观的不确定性指与项目效益相关的投资、市场情况、成本、收益等因素,在项目寿命期内,这些不确定因素广泛存在,很可能使项目运营的实际情况与预期效果产生偏差,从而导致项目面临着市场风险、政府风险、收益不足等各种潜在风险。

(二)风险分担与调节机制不灵活

风险分担是指将PPP项目中的各种风险要素以某种形式在项目参与者之间进行分配。PPP项目中以政府和私营资本为主的参与方众多,项目持续时间长,无论政府还是私营资本都不愿独立承担风险,尤其PPP项目的薄利性使得私营部门对风险态度慎之又慎,而如政府承担较大风险又失去了PPP项目的意义。所以PPP项目在合同制定时需要依据各方风险规避和承担能力,设置灵活的风险分担与调节机制。

(三)PPP上位法不完善

PPP项目仍处於不断研究探索阶段,相关法律法规的制度不完善,缺乏国家层面的法律制度作为保护,仅有地方规章或其他规范性文件来支撑,缺少对政府方违约的约束机制,政策变动较为频繁,打击了私营资本的积极性,也使得各参与方增加额外政策风险,不利于PPP模式的发展。

四、对策建议

(一)搭建PPP项目统一管理平台,实施项目分类监管

由于PPP项目的周期长、不确定性高、运营复杂等特点,应搭建PPP项目的统一管理平台,对所有PPP项目按照项目性质、周期、所涉参与方进行分类管理,实现共性风险与特性风险分离。引进人才队伍针对不同类项目有效的识别风险,规避风险。

 

(二)设置风险分担及灵活变更机制

风险分担是否合理,关系PPP项目进展顺利与否。应设置合理的风险分担与灵活调节机制,坚持“谁有能力谁承担,谁能控制谁承担”的原则,根据参与方性质与实力,制定相应风险分担职责,完善风险分担流程,提高风险预判能力。对项目进程中存在的风险早发现,早解决。

(三)尽快完善相关法律法规制度

PPP项目在没有完整的法律法规支撑下,推进将会相当缓慢,上位法的缺失使得PPP项目只能按照已有的政策去推进,而一旦出现政策变更,甚至出现法律变更,PPP项目将会陷入停滞甚至失败。同时私营部门在遭遇政府换届的情况也无所适从,政策的延续性存疑。对于法律风险,应自上而下健全相关法律法规制度:首先,政府应尽早建立完善相关法律法规及规章制度,明确PPP项目流程与权责关系;其次制定政府责任追究制,定政府责任追究制度,对政府行为进行规范性约束,降低政府违约的概率,提高政府的责任意识,创造良好的投融资环境。

五、结语

PPP模式是政府进行城市基础建设的一项创新性的融资方式,参与方众多、项目的复杂性、运营风险的多样性都使得PPP模式在实际应用中面临较大问题。因此,需要健全法律法规,搭建统一管理平台,完善风险分担制度,提高风险识别技术,加强风险抵抗能力,积极促进PPP模式的发展,为我国城镇化进程增添持久动力。

 

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