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PPP条例再度列入国务院立法计划 行业有规制有规范才能走得更久远
发布者:管理员  发布时间:2018-03-28  浏览次数:1800  来源:中国经济导报 编辑:潘晓娟

3月14日,国务院办公厅印发《国务院2018年立法工作计划》,众多与民众生活密切相关的项目列入了今年的立法计划。其中,明确提到“提请全国人大常委会审议基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(国务院法制办、国家发展改革委、财政部起草)”。

PPP条例作为“全面深化改革急需的项目”,在去年被列入国务院2017年立法工作计划。2017年3月20日,国务院办公厅印发《国务院2017年立法工作计划》,基础设施和公共服务项目引入社会资本(PPP)条例作为“全面深化改革急需的项目”列入,条例由原国务院法制办、国家发展改革委、财政部起草。

业内人士对此分析认为,PPP模式在我国推广30余年,尽管政府主管部门相继出台了一些部门规章,但由于政策的不尽完善以及立法不及时,一定程度上影响了我国PPP模式的推广。目前PPP的发展亟需进一步加以规范和调整,从PPP条例今年被列入国务院立法计划来看,社会各界对这个条例的出台依然充满期待。

规范PPP依然是政府的政策选项

清华大学PPP研究中心首席专家王守清告诉中国经济导报记者,PPP模式可以有效地促进基础设施建设,特别是在我国的城镇化进程中发挥着非常重要的作用,对促进经济发展和提高人民生活水平具有非常重要的意义。由于基础设施和PPP模式的特点,以及我国过去二三十年PPP实践所积累的经验与教训表明,要保证PPP模式的成功应用,保证PPP项目的良性和可持续性发展,构建国家层面的法律和制度体系迫在眉睫。

“毕竟PPP涉及很多政府部门,不是任何单一部门能够搞定的。而今立法也是跨部门的,PPP条例列入国务院2018年立法计划是众望所归,也更加有利于协调和推进PPP行业的发展。”王守清分析说,由于PPP很复杂,短时间内想立一个好法很难,只有先出来条例,以后逐步完善,再上升为法。

自2014年以来,我国PPP模式大规模推广应用取得了可喜的成就。但与此同时,也产生了一些问题。目前PPP正进入规范化发展的新阶段,在这个阶段里,更需要有一部条例来规范行业的发展。

中国国际工程咨询企业研究中心主任李开孟博士在接受中国经济导报记者采访时指出,每年年初国务院都会制定一个当年的立法计划,所以“这次的列入并不是重新启动立法的意思”。PPP条例的起草此前就已经纳入原国务院法制办的工作,自然而然地就会列入今年国务院的立法工作计划,这是一种例行的工作。从逻辑上讲,现在社会各界对PPP立法确实是高度关注。2016年和2017年,PPP行业人士也都进行了各种研究并提出了不同的观点,希翼PPP立法能够取得实质性的进展。

大岳咨询董事长金永祥对中国经济导报记者说:“一定意义上,政府推动PPP立法工作,未来PPP有法可依,将会越来越规范,这与2017年11月份以来全国范围内的PPP整改工作目标是一致的。”2017年底以来,地方政府、社会资本和金融机构都放慢了PPP节奏,有的甚至停下来观望或者转向BT等方式,现在看来还是应该重新回到PPP轨道上来。实际上,2017年底财政部、国资委和中国人民银行等推出的PPP相关整改政策引起PPP从业者担心以后,有关政府部门并未进行政策加码,而是在政策实行力度方面“手下留情”,并且进行了深入补充调研。

“这本身就说明,2017年底政府的政策目标并不是要停止PPP工作,而是在探索如何防范PPP可能带来的一些风险。”金永祥分析说。

“PPP条例列入今年立法工作计划,让业界重拾对PPP信心。”济邦咨询董事长张燎分析指出,2017年7月发布的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》(以下简称“《征求意见稿》”),曾掀起讨论热潮,但后来条例立法推进放缓,暂无进一步消息,2017年11月以后接连推出治理整顿、规范PPP发展的政策文件,业界感觉寒意连连。因此,现在公布PPP条例立法的年度工作计划,对业界来说是一针“强心剂”。

着重解决与其他部门法的冲突协调问题

PPP在实施过程中也暴露出与现有的法律法规存在很多矛盾,如何加以协调是各方关注的重点。

E20研究院实行院长薛涛表示,PPP上位法的缺乏是PPP行业未来发展的重大隐患,立法的急迫性确实刻不容缓。

张燎告诉中国经济导报记者,此前由于PPP相关上位法缺位,相关部门对PPP的管理权责边界不够清晰,业界参与方对PPP的理解五花八门,到了谁也说服不了谁的地步,更有浑水摸鱼者利用PPP实现违规融资、违规交易合法化等目的,严重阻碍了PPP的健康发展。

“如果没有PPP上位法,有些地方竟然连PPP的具体运作方式包括BOT、BOOT、TOT的内涵理解都各不相同,这怎么可能发展得好呢。”张燎表示,这次PPP立法要着重要解决PPP特殊法与其它部门法的冲突协调问题,包括PPP模式准确定义、社会资本范围界定、监管部门职责分工、招标采购程序的适用和特殊处理、PPP合同定性等。上述都是PPP实际操作中遇到的基础层面的重大问题,其他多数问题都是这些未明确的事务衍生所引发的次要问题。

“其实,总结过去PPP行业出现的问题,不在于有没有法,而是对PPP的理解和对政策的实行情况是怎样的。”在王守清看来,关键还是在于对PPP政策的实行,过去几年有那么多PPP政策,出现了问题的关键是实行出了偏差,国际上PPP做得好的,也不是都有PPP法的。如果说立法缺失有大的障碍,可能还是在土地、税收、争议解决、招投标等已有法条但是没有考虑到PPP的特点,还存在有不适应的地方。

北京清控伟仕咨询有限企业总经理刘世坚表示,此次PPP列入国务院立法计划,立法还需要解决好以下两方面的问题:一是明确PPP的概念及适用范围,弥合业内的重要理论分歧;二是弥合部门分歧,化解相关法律及政策冲突,或为此留出必要的接口,留待后续体系性立法加以解决。

在PPP实操问题上,刘世坚也表达了自己的观点,“希翼PPP条例的制定应该建立在对PPP实操问题全面研究的基础之上。但是从顶层设计的角度,不主张PPP条例过于具体入微地去解决实操问题,而是应该追根溯源致力于厘清一些主要实操问题发生的原因,并为此设立相应的机制,预防问题的重复发生。实际上,此类实操问题主要来源于PPP模式本身与国内现有法律法规、政策之间的冲突。”

亟需给民企营造更广泛参与的空间

自从PPP模式引进我国以来,央企、地方国企和上市企业一直是参与PPP项目的主角。伴随着PPP项目的不断推出,民营企业逐步参与到PPP项目中,这给PPP带来了更多的新气象,形成了更广泛的社会资本方参与PPP项目的新格局。

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